Минфин в кольце трех фронтов. Правительство защищает дополнительные доходы бюджета-2001 от отраслевиков, губернаторов и макроэкономистов
По мере приближения даты первого чтения закона о бюджете-2001 бюджетные прения постепенно достигают того накала, когда разобраться в реальных линиях противостояния лоббирующих групп становится все труднее. Тем более что большинству борцов за бюджет приходится отстаивать несколько интересов сразу, и не всегда понятно, кому какие задачи поставлены, кто с кем и почему борется. Правительственным же чиновникам так и вовсе нелегко сражаться на три фронта сразу.
Сначала критика бюджета была довольно вялой, затем экономисты-аналитики придали ей некоторую академичность. Положение обострилось после резюме Бюджетного комитета Совфеда, 13 сентября предложившего депутатам отклонить проект. Тогда глава бюджетного комитета Думы Александр Жуков придумал создать согласительную комиссию и уточнить макроэкономические параметры еще до первого чтения — иначе депутаты отклонят закон и могут даже выразить недоверие его автору — правительству. А это уже грозит правительственным кризисом — не Думу же разгонять. Поэтому после встречи с Геннадием Селезневым Владимир Путин рекомендовал кабинету министров «не отмахиваться от предложений депутатов». Однако в течение всего 13 сентября глава правительства и чиновники Минфина упрямо повторяли, что на корректировку параметров не пойдут. Оно и правильно: позже сломаешься — меньше платить придется. Но здесь важно не перегнуть палку.
Правительство, конечно, ожидало традиционной критики бюджета, но было совершенно не готово к ожесточенности нападающих. Между тем, предвидеть линии атаки на бюджетный проект было можно, поскольку выглядит бюджет оскорбительно нищим ( см. последнюю главку статьи про «пассивный компромисс) . Ну ладно, пусть постыдно нищий, пусть денег хватает, и то еле-еле, только на военных, пенсии и долги, но зато бюджет честный, бездефицитный и жесткий в расходной политике, — так писала на «Полит.ру» Марина Ионова более трех месяцев назад .
Однако после того, как еще на этапе внутриправительственных согласований расходы на оборону были увеличены ровно в 1,5 раза, жесткости в бюджете заметно поубавилось — и ровно в этот момент у всех лоббистов появились шансы. Если военным можно, то почему культуре, медицине и рыболовству нельзя? Далее, если военным можно поднять расходную статью с 130 аж до 206 млрд. руб, то почему нельзя подкинуть им же еще миллиардов 50-70? Одна уступка (мотивированная аварией «Курска») — и вся бюджетная конструкция мигом оказалась открыта для лоббистких атак. Теперь Минфину остается только «сожалеть о содеянном» и отбиваться от новых выражаемых депутатами притязаний министерств и ведомств, желающих увеличить доходы и расходы бюджета.
А отбиться Минфину нужно обязательно, и такая задача, судя по поведению чиновников второго-третьего ряда, Михаилом Касьяновым поставлена куда как жестко. Ведь монетарные власти уже год как активно решают поставленную депутатами неделю назад «проблему 2003 года». Иначе говоря, они активно занимаются накоплением средств для выплаты и обслуживания внешнего долга в 2003-05 годах , когда расходы по этим статьям увеличатся, а бюджетные доходы могут уменьшиться, особенно в случае снижения цен на товары экспорта. Именно на этот случай ЦБ наращивает резервы, ведь нового дефолта правительство боится пуще змия огненного.
Да и на будущий год Минфин крайне заинтересован в наличии дополнительных доходов: ( по оценке Олега Вьюгина , они, как и в этом году, могут составить 200-300 млрд. руб.). Бюджетный профицит пригодится не только для выплаты внешних долгов (в случае, если удастся получить не все запланированные кредиты, что очень вероятно), но и для погашения долга ЦБ с целью стерилизации излишней денежной ликвидности, выпускаемой им в обращение при покупке долларов в резерв.
Итак, цель Минфина — по возможности отстоять проект бюджета в неприкосновенности, а затем перевыполнить план процентов на 10-30, в зависимости от конъюнктуры, как и в этом году. Это обеспечит правительству комфортные условия выплаты внешнего долга и возможность и дальше наращивать резервы без особо серьезных инфляционных последствий.
Кроме того, поскольку по факту доходы бюджета оказываются заметно выше запланированных, а непроцентные (можно сказать, не связанные с долгом) расходы равны плану, то правительство тем самым заметно снижает расходы. Причем происходит это как бы незаметно для бюджетников — куда обиднее им было бы, если б Минфин записал, к примеру, на здравоохранение все тот же 21 млрд. руб., а доходы бюджета при этом составляли бы не 1,2, а 1,5 трлн. руб. То есть Минфин параллельно с решением задачи выполнения внешнедолговых обязательств, в силу биографических причин принципиально важной для кабинета Касьянова, по факту проводит многократно обещанную линию на ужесточение расходов, причем непрямым образом — избегая социального недовольства.
Наименее связанные с лоббистскими депутатскими группами руководители Бюджетного комитета Александр Жуков и Михаил Задорнов с подачи ряда известных экономистов и аналитиков развернули атаку на исходные параметры бюджетного проекта. Сделать это было, в общем, нетрудно — доходы очень заметно занижены. Да и исполнение нынешнего бюджета многое подсказывает — как раз сегодня Минфин признал, что ВВП в этом году составит примерно 6,45 трлн. руб. при заложенных в плане 5,35 трлн. То есть погрешность превышает 20,5%! Дополнительные доходы в этом году ожидаются тоже не маленькие — как минимум 200 млрд. Что, собственно, мы и пытались доказать год назад, когда правительству очень легко удалось уговорить Думу принять бюджет с заниженными доходами .
Макроэкономисты настаивают, что в прогнозе бюджета занижены: цена нефти, показатели ВВП и инфляции. Кроме того, не учтено увеличение доходов федерального бюджета после перераспределения в его пользу налогов между уровнями бюджетной системы. Ниже нынешней посчитана доля доходов бюджета в ВВП, хотя никаких намеков на ее реальное снижение в будущем году нет. Наконец, бюджет не показывает, что именно правительство и согласный с ним на этот раз ЦБ намерены делать с положительным сальдо платежного баланса и с избыточными деньгами в обращении, создающими инфляционный навес.
Последним замечанием Задорнов покушается «на святое» — он говорит о необходимости сменить денежную политику. Тогда как сохранение текущей денежной политики — как раз то, за что Минфин борется при помощи проекта бюджета-01. Очень показательна в этом плане искренняя обида Германа Грефа на макроэкономистов, с которыми он так дружил в Центре стратегических разработок: «Такие реальные показатели никогда не закладывались раньше»; «в бюджете нет «жирка», и все показатели достаточно глубоко обоснованы»; «сейчас горячее время для макроэкономистов, потому что депутаты пытаются шатать макропараметры бюджета — есть чистая попытка расшатать макроэкономику».
Между тем, рациональных доводов ни Минфин, ни Минэкономики пока привести не могут — налицо попытка суггестивного убеждения депутатов, а также раздача им квартир и намерение отремонтировать Парламентский центр . Греф, как и Минфин, просто считают реальным проект бюджета, который легко перевыполнить. А все допдоходы Бюджетный кодекс обязывает теперь направлять на внешние выплаты. Но поскольку бюджет сверстан с огромным запасом, убедить депутатов и в этом году, что допдоходов больше не предвидится, будет очень трудно.
Собственно, Жуков и Задорнов не предлагают увеличивать расходы — они просто показывают, что в бюджет легко можно заложить профицит как минимум в 70-80 млрд. руб., и что есть возможность сократить новые внешние заимствования. Тем самым сократив объем внешнего долга (правительственный проект предполагает снижение объема долга на сумму почти незаметную). А что делать с профицитом — вопрос отдельный. Можно расходы увеличить, можно кредитов не брать. А можно резервы ЦБ формировать не только за счет инфляционного налога, но и при помощи внутридолговых рыночных инструментов, на обслуживание которых бюджету придется потратить деньги. Правительство с этим даже согласилось бы(хотя нынешний способ наращивания резервов не в пример дешевле), но проницательно видит за легкой артиллерией в лице членов бюджетного комитета тяжелую поступь губернаторов, военных, аграриев и прочая.
Вернее, против губернаторов регионов-доноров. Доноры возмутились, что в результате изменения бюджетного и налогового законодательства они в будущем году теряют 44,7 млрд. руб., между тем как обещанные Минфином компенсации явно будут адресованы не им, а регионам-реципиентам.
Правда, возмутились доноры поздно — ведь все изменения одобрены ими самими, то есть Советом федерации, еще летом, — в составе II части Налогового кодекса. И сожалеть об этом теперь совершенно неуместно. Кроме того, те же губернаторы почти безропотно проглотили не только «усиление вертикали власти», но и серьезное ограничение их налоговых полномочий — лишение права на внешние заимствования, на введение новых налогов и даже ограничение в праве предоставлять на своей территории налоговые льготы.
В результате в пакете мер, которые не нравятся «богатой» части Совфеда, есть только одна, которую еще можно пересмотреть — это зачисление всего НДС в федеральный бюджет. Если правительство, паче чаяния, согласится на этот шаг, претензии доноров будут удовлетворены полностью — они получат почти 42 млрд. руб. На это правительство, конечно, не пойдет. Но, как показывает опыт бюджетной торговли, доноры вполне удовлетворятся малым — если центр в той или иной форме придумает, как оставить им 10-20 млрд. руб. из тех 45, на потерю которых они жалуются сейчас.
Наиболее неприятен для правительства третий фронт. Претензии военных, промышленников, аграриев и всех прочих бюджетополучателей никак не ограничиваются 10-20 миллиардами. Между тем, именно они имеют наиболее широкую поддержку в депутатском корпусе. Даже вполне лояльное правительству «Единство» неоднократно заявляло, что будет насмерть биться за увеличение военных расходов. Что же говорить об остальных?
Пока все подобные претензии выражены в основном в неявной форме — конкретные статьи расходов будут обсуждаться при дальнейших чтениях. Но если лоббисты проиграют первый раунд, в дальнейшем Минфину будет легко сталкивать их лбами друг с другом. Ведь изменять общие цифры доходов-расходов будет уже поздно, а идеологическая бездефицитность бюджета под сомнение никем не ставится. Так что расходы можно будет только перетягивать друг у друга. А это уже не те цифры. Если же сейчас поднять планку расходов с 1,2 трлн. до 1,5 трлн. руб., то в дальнейшем влиятельные группы могут рассчитывать на серьезное увеличение «своих» бюджетных статей.
Впрочем, и эта задача невыполнима: Минфин весьма серьезно настроен выплачивать долги кредиторам и решительно не намерен терять «сбалансированность» бюджета и наращивать заведомо неэффективные расходы. Тем более что по «очередности выплат» кредиторы для него «старше». Поэтому депутаты сейчас ставят правительству вполне реальные условия: увеличить ВВП на 250-300 мрлд. руб., и разогнать расходы миллиардов на 100. Тогда и военные получат еще порядка 30 млрд., и остальным достанется. Об этом и идет спор.
Если Минфин согласится на последний вариант, бюджет в дальнейшем пройдет без «великих потрясений». Если нет — депутаты покажут принципиальность. Можно еще строить им жилье, что, конечно, дешевле, но тоже денег стоит. Или согласиться на промежуточный вариант: к примеру, прогноз ВВП увеличивается на 200 млрд. руб., инфляция — до 15%, бюджет — на те же 100 млрд. или несколько меньше, но половина из них, как предложил Жуков, идет на замещение кредита МВФ (они не дадут, да и нам дешевле не брать), а половина — на непроцентные статьи. И все довольны.